“县乡分权”改革：成都经验及其普遍性分析*
黄红华
[摘 要] 乡镇体制改革频率密集但成效不彰的症结在于县乡分权的程度不够。因此，要实质性地推进乡镇体制改革就必然要推进县乡分权。要实现县乡分权，就必须减少县级政府及其部门对乡镇的考核，增强乡镇机构和职能设置的主动性和独特性，保障乡镇财政的稳定性和独立性，增强县级政府及其部门直接管理和服务基层的能力以及推进事业单位和公共服务体制的配套改革。成都市的县乡分权改革虽然处于初始阶段，但它不仅暗合了上述表征和条件，而且提供了县乡分权的可能途径。进一步的县乡分权可以按照以下框架进行：把财政支出多、专业性和技术性强、权威性要求高、外部性大或者均等化程度要求高的职能划归县级以上政府及其部门，把琐碎繁杂、个性化程度高、服务性强的职能划归乡镇政府。这种分权可以在减少县级政府干扰、提升乡镇政府自主性的同时，使乡镇管理与服务更加适应乡村社会的需求。
[关键词] 县乡分权；乡镇改革；行政体制；成都；案例研究
[中图分类号] [文献标识码]A [文章编号]
作为我国最基层和最贴近民众的行政机关，乡镇政府的改革在近三十年来几乎从未中断过。特别是在全面取消农业税以后，一方面乡镇被要求精简机构和人员、缩减公共开支，另一方面又要实现职能转变、加强社会管理和公共服务。乡镇政府在这对近乎矛盾的改革要求中进退维谷，改革的效果可想而知。可以认为，在经济社会变迁相对缓慢的乡村，乡镇改革之所以频频进行，很大程度上不是因为乡镇体制的影响因素变动过快，而是因为历次乡镇体制改革的实质性进展太慢。乡镇体制改革似乎已经陷入僵局或者陷入反复。
种种迹象表明，乡镇体制改革陷入僵局的症结在于县级政府和乡镇之间没有实现分权。乡镇政府对于自身的职能定位和界定没有主动权，从而陷入被动执行上级政府任务的汪洋大海之中，转变职能的改革也成为空谈。因此，乡镇要真正实现在精简结构和人员的同时转变职能、加强社会管理与公共服务，就必须实现县乡政府之间的分权。而且，分权改革的实现程度将直接影响乡镇职能转变的实现程度和服务能力的提高程度。如果这一论断成立，那么接下来需要探讨的问题就是：县乡分权的可能性、分权的内容以及发展前景如何？
从以往的研究中可以看出，与“机构改革”和“职能转变”相比，“县乡分权”是一个被经常提及的县乡体制改革愿景，但长期以来又没有实际进展的研究主题。在乡镇改革由县级政府主导的情况下，“县乡分权”更是难以出现系统实践的先例，甚至连改革的主观诉求和愿望也并不强烈，对于在行政过程中强烈依赖乡镇政府的县级政府及其部门而言尤其不愿改变这种现状。
在这种背景下，作为我国统筹城乡综合配套改革两个试验区之一的成都市，却在县乡分权改革方面走出了难得的一步，并为系统的“县乡分权”改革提供了初步的现实依据。以下，我们将在建立县乡分权分析框架的基础上，通过对成都市的改革来考察和论证乡镇改革如何走出僵局，并进一步探讨县乡分权改革的可能性、基本内容以及发展前景。
一、 “县乡分权”的分析框架
长期以来，乡镇体制改革已经采用了多种模式，但却并没有取得显著的成效。乡镇的困境和乡镇体制改革的反复已经受到许多研究者的关注，已有研究也为乡镇体制改革提出了诸多药方。这些药方包括：“乡镇撤并”
[1]、“乡镇机构撤消与权力分解”
[2][3][4]、“乡镇自治”
[5][6][7]以及“县政、乡派、村治”、“强村、精乡、简县”
[8][9] [10]等。其中“乡镇撤并”在全国范围内得到广泛推行，对于缓解乡镇财政压力有一定的作用。与此相比，“完全撤销乡镇机构”的想法却并没有市场，而且在国家实施“以工促农、以城带乡”的统筹城乡发展战略和建设服务型政府、推行基本公共服务均等化的当下，尤其不合时宜。“乡镇自治”改革则仍停留在“乡镇直选”的层面，而且即使是乡镇直选也只限于个别地方的试点。这种改革经历了多年的试点仍未得到推广。“县政、乡派、村治”和“强村、精乡、简县”也没有完全实现，而且事实上在全国乡镇发展不平衡的背景下，要整齐划一地“撤销乡镇”或者推行“县政、乡派、村治”或“强村、精乡、简县”都是不可能的。
虽然如此，学界对乡镇改革症结的认识仍然日益趋于明确和统一：改革难见成效的浅层原因在于乡镇财政能力短缺、乡镇的财权和事权不统一，深层原因在于乡镇不具有财权和事权方面的主动性和独立性。虽然学界提出的改革并未得到完全实施，但是学界的有些改革建议仍然触及到了一些深层因素。比如，寻求“乡镇自治”的改革方案就是着眼于使乡镇摆脱县级政府的压力和束缚，力图从农村社会的需求出发确立自身的职能，从而去除乡镇政府脱离基层需要的弊端；而“县、乡、村整体改革”
[11]方案则明显感觉到了对乡镇进行单独改革的局限性，要求同时对县、乡、村三个层次进行系统的配套改革。然而，前一方案对现行政治体制的冲击太大，后一方案则因没有改变现行的权力分配格局而只是权宜之计。也就是说，权宜之计和根本改革都不可行，于是寻找折中方案的努力开始出现。
在这种背景下，笔者在反思乡镇改革的过程中曾指出，县乡两级政府应该分别拥有自己的核心职权，避免两级政府职能的高度重复以及机构设置的相似性，避免事事都依赖乡镇政府最终落实的现象，而这种现象的避免还需要增强县级政府不通过乡镇政府而直接管理农村社会的能力
[12]。这一论断可以看作是对县乡分权的初步阐述。虽然早先也有学者对乡镇党委和政府的具体职责作了界定，认为第一是农村的党务，第二是农村内部的政务，第三是本乡镇外流人员的政务
[13]，但却没有对县乡分权及其条件做深入探讨。另一方面，也有学者对政府间分权做过论述，系统阐述了政府间分权的理论指导原则，讨论了中央与地方政府以及各级地方政府之间的职责分工原则，但对于县、乡政府之间的具体分权，却也没有实际的论述。
[14]如此看来，县乡政府分权的具体条件、内容和形式还有待进一步的考察和研究。笔者认为，从乡镇改革的行政体制和财政体制背景来看，县乡分权的体制改革不仅关涉到县乡政府间的行政体制、机构与职责关系、还涉及县乡财政体制以及县乡政府的直接管理与服务社会的能力等问题，以下详细阐述。
首先，县乡分权是一种行政体制的改革。早在1998年，荣敬本等人就指出我国县乡政府之间的关系是一种“压力型体制”，县级政府将任务分解到乡镇政府，并按任务指标对其进行考核与奖惩，有些指标甚至是一票否决制的，乡镇则在此评价体系的压力下运行
[15]。如今，县乡之间的这种压力型体制仍未发生根本性的改变，县级政府甚至县级职能部门都对乡镇和街道有广泛的考核指标和行政要求。因此，要考察县、乡政府之间是否真的分权，可以从县级政府对乡镇、街道的考核体系中看出。要真正实现县乡分权，就必须把与县级政府的某些职权相关的任务从乡镇考核体系中去除，使乡镇能够专心做好乡村所需的社会管理和公共服务工作。可以认为，县级政府及其职能部门对乡镇考核的指标越少，县乡分权的实现程度越高。
其次，县乡分权最直接的表现就是两级政府在机构和职责方面的相对独立性和特殊性。我国上下级政府之间普遍有“同构”的特征，亦即上下级政府在机构设置和人员配备方面有趋同的特征，便于上下沟通和工作对接，同时利于上级对下级的支配以及下级向上级争取资源。
[16][17]同时，这种“职责同构”又导致了“上下一般粗”、“官僚作风”以及“全能政府”和“无能政府”并存等后果。
[18]在行政实践中，由于职能、财力和编制等因素的限制，乡（镇、街道）虽然不至于与县（市、区）设置同样的机构，但其机构与人员的职能却仍然总体上与县级政府及其职能部门是对应的。因此，县乡分权表现在机构和人员职责设置上，应该是破除以前的县乡职能一一对应的关系。同时，为了继续履行没有乡镇作为行政终端的那部分职能，县级政府必定需要设置有垂直的部门或者派驻的机构和人员，同时将某些职能交还给社会组织或者通过市场机制去履行。
再次，县乡分权在深层次上还要以乡镇、街道财政来源的相对稳定和相对独立作为基础保障，以减少乡镇政府对县级政府及其职能部门的实际依赖，减少后者对前者的实际控制。分税制以来，各级政府间财政关系由分税制前的“收入分权，支出分权”模式转变成了“收入集权，支出分权”模式，我国财政总体上是有利于高层级政府而不利于低层级政府的，处于最底层的乡镇政府，其财力尤其匮乏，农村税费改革后尤其如此。大量财力来自上级的转移支付尤其是专项转移支付，从某种意义上约束了乡镇政府职能履行的自主性。同时，“乡财县管”制度从某种意义上更是加大了乡镇对县级政府的财政依赖。如果乡镇、街道的财政来源没有相对的制度化和稳定性、乡镇财政没有相对的独立性、乡镇自有财力与支出总额的比重太小，那么，即使表面上县级政府不再对乡镇的某些指标进行考核，乡镇的机构和人员也不再与县乡政府对接，也不过是表面和暂时的现象，乡镇对县级政府的财政依赖性会使其仍然不得不接受上级政府以及相关部门所施加的任务。所以乡镇街道财政来源的制度化、稳定性、独立性以及财政实力是预测县乡分权实际效果的重要指标。
最后，县乡分权的一个前提条件是县级政府及其部门能够独立完成从乡镇上收的某些管理与服务职责，特别是应该具有直接管理和服务乡村社会的能力。前面已经论及，当前的乡镇政府就是县级政府甚至各层级政府最终端的行政触角和助手，许多职能都需要乡镇来最后落实。如果实行县乡分权，那么县级政府要么通过垂直管理的系统以及派驻机构和人员直接完成某些属于自己的职能，要么将这些职能以恰当的方式委托给某些事业单位、社会组织或者通过市场机制来实现，不然，县乡分权就难以真正落实到位。
综上所述，考察县乡分权至少应该从以下几个方面入手：第一，考察县级政府对乡镇政府的考核体系是否缩减、乡镇的自主职能是否扩大；第二，考察乡镇政府在机构和人员职能的设置上是否有与县级政府不直接对接的地方；第三，考察乡镇政府财政来源是否具有制度化、稳定性、独立性，乡镇财政实力是否强大，是否有相当比例的投入不通过向上级职能部门申报项目获得；第四，考察上收到县级政府的职能是否能够履行到位。当然，以上几个方面要求的实现不仅需要行政管理体制的改革，还需要事业单位和公共服务体制等方面的配套改革以及相关社会组织的培育和市场机制的完善来支持。
在接下来的行文中，我们将结合运用这一分析框架对成都市的县乡体制改革进行考察、分析和评价。
二、成都市“县乡分权”的经验
作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”之一的成都市，在统筹城乡发展的体制机制改革方面具有先进性和示范意义，县乡管理体制改革是其中的重要改革内容。本文所考察的县乡分权改革是就是包含在县乡财税体制改革和乡镇机构改革等一系列改革中，并没有专门进行“县乡分权”的改革。因此，我们有必要对这些改革进行梳理，以便整理出成都市县乡分权改革的大致历程。
成都市在2001、2004和2007年实际上已经进行了三轮不同程度的乡镇体制改革，每次改革都对县乡分权有新的推进。
2001年的乡镇体制改革主要内容包括机构改革和人员精简，涉及县乡关系的内容主要是调整相关机构的管理体制和部分权力下放的问题。这些机构包括县主管部门派驻乡镇的机构以及在乡镇的垂直管理部门。可以认为这次改革还没有涉及县乡分权的核心问题，但是权力下放和派出机构的设置已经为县级政府及其部门直接完成某些管理与服务职能打下了基础，也就间接地为县乡分权打下了一定的基础。
2004年的乡镇体制改革是在农村税费改革和统筹城乡发展等背景下提出的，改革内容包括调整乡镇布局，转变乡镇职能；理顺县乡关系，划清职责权限；整合机构设置，精简财政供养人员等。其中在县乡关系调整方面的改革内容包括：坚持县乡财权与事权相一致的原则，强化县级涉农部门对农村基层的服务职能，将不该由乡镇政府承担的工作交由区（市）县政府职能部门承担。可以认为，这次改革对县乡分权已经有明确表述，同时表述了加强县级政府及其部门直接管理与服务基层的要求，但对分权内容的表述仍然比较模糊。
2007年的改革当然也包含上述内容，但是与前几次的改革明显不同的是，这次改革明确要求乡镇“把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转移到对农户和各类经济主体进行政策宣传、示范引导、提供服务、营造发展环境、维护社会稳定和保障农民合法权益上来”，明确赋予乡镇“农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能”的权限，并规定“将不该由乡镇政府承担的公益性、技术性和行政执法性工作交由县级部门承担”。自此，县乡分权已经具有实质内容。
毫无疑问，成都市已经开始了县乡分权的改革，然而，我们需要进一步追问的是：此次改革中的县乡分权改革能落实到什么程度？
根据上文提出的分析框架，我们可以从乡镇政府的考核体系、乡镇机构和人员职能的设置、乡镇财政来源的稳定性和独立性以及县级政府及其部门独立履行从乡镇政府上收职能的能力等方面进行考察。
首先来考察成都市县级政府对乡镇政府考核指标的变化情况。2007年省市两级改革文件都明确规定“取消应是县级政府部门的职能而考核乡镇的各种考核和‘升级达标’活动”。在历年对乡镇政府考核体系中，相应的指标体系也逐步减少。以成都市龙泉驿区为例，2007和2008年该区对乡镇的考核中，“经济建设”板块的比重仍分别占37%和30%，到2009年已经降至18%（表1）。2007年“经济建设”板块中与招商引资相关的指标从2008年开始全部取消。这些都是县乡分权的表征和保障。当然，这一考核体系中也还有一些地方仍待改进。例如，即使在2009年的评价体系中，经济总量和产业发展的分值仍然达到16.5分，经济质量和效益占1.5分，乡镇政府对当地经济增长以及投资、消费和税收仍然负有重要责任。同时，县级政府对乡镇的考核更加细化，2009年对乡镇的考核指标为71项，比2007年的36项几乎翻倍。这些都不利于乡镇在自身职权方面发挥能动性。
表 1 龙泉驿区街镇乡工作目标体系各板块所占分值
|
|
经济建设 |
政治建设 |
文化建设 |
社会建设 |
民生工程 |
其它合计 |
|
2007 |
37 |
32 |
8 |
21 |
未设 |
2 |
|
2008 |
30 |
8 |
6 |
20 |
12 |
24 |
|
2009 |
18 |
16 |
3 |
29 |
12 |
22 |
资料来源：龙泉驿区街镇乡工作目标体系及考核办法（2007-2009）；经作者整理。
接下来考察乡镇机构和人员职能设置的独特性。成都市在2007年的乡镇改革中不再对乡镇党政办事机构的数量和名称作统一规定，而是实行总量控制，按乡镇分类规定机构数量上限，区（市）县自行确定乡镇机构的名称。2008年，成都市在此基础上进一步推进与功能区建设相适应的行政管理体制改革，根据乡镇经济社会发展水平、人口结构、区域功能特点和区域作用等确定乡镇管理体制。乡镇机构设置呈现出多样性和个性化的特点。然而，我们并不能仅凭这一点就认为乡镇具有职能方面的独立性，因为尽管乡镇机构名称和数量不一，但乡镇机构和人员的职能仍然总体上是与县级政府部门对接的，只不过各乡镇具体机构对接的县级具体部门有差异而已。因此，判别县乡分权的程度还需要结合其它方面的内容。
再来考察乡镇政府财政来源的独立性和稳定性。县乡财政分权的基本框架来自分税制，这一做法在全国普遍推行，但具体表现不一样。成都市的做法是：在收入方面，划分县乡各自的收入税种和共享税的分成比例，并在乡镇分类的基础上制定乡镇超收县乡分成的方法；在支出方面，县级政府根据乡镇的情况确定各类乡镇的支出基数，其中人员工资、津补贴、公务员津贴、公务费、医疗保险等人员支出和基本公用支出都有固定的支出基数。同时，奉行“财力向下倾斜，缺口留在县上”的原则，确保乡镇基层政权运转需要，并加大了对农村公共事业和公共服务的保障力度。如果县级财力仍不能保证最低基本支出需要，其财力缺口由省、市（州）财政根据县级自身努力程度逐步予以弥补。这些规定都使得保障乡镇基本支出具有制度化的刚性。在财政管理体制方面，成都市一方面实行完善的分税制财政管理体制，一方面实行“乡财乡用县管”方式。但即使实行“乡财县管”的制度，乡镇政府管理财政的法律主体地位以及财政资金的所有权和使用权也不会发生变化，只是按照“预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管，县乡联网”的办法加强了对乡镇财政进行规范和监督。由此可见，成都市各乡镇的财政来源具有相对的独立性和稳定性。当然，我们也不能忽视仍然存在对乡镇财力稳定性和独立性产生负面影响的两大因素：其一，是县级政府在目标考核基础上给予乡镇的目标奖，其二，是来自上级政府的财政转移支付（尤其是专项转移支付）仍会对乡镇的行为构成一定的约束。不过，2007年四川省出台县乡财政管理体制改革的文件之后，已经有县级政府正在加大对乡镇（特别是欠发达乡镇）的一般性转移支付，而且这种转移支付是根据一系列客观标准计算出来的，具有很好的客观性和稳定性。制度性的一般转移支付将会压缩专项转移支付的空间，从而削弱上级政府对乡镇政府的行为约束，也从某种意义上为县乡分权提供了良好的制度基础。
最后来考察县级政府及其部门直接管理和服务基层的方式和能力。2007年以来的改革，成都市逐步把招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能从乡镇街道剥离出来，上收到县级相应的职能部门，同时，通过在县级政府部门建立投资促进委员会等机构来加强上收的职能。除了设置和加强职能部门的职责和机构外，不少县级政府的职能部门还通过财税所、国土所等派出机构来实现相应的管理和服务职能。此外，近年来最显著的改革发生在事业单位改革领域。2003年，成都市的县市就要求建立“农业服务中心”，将多个涉农的站所并入此中心，并将经营性的职能市场化，保留公益性的职能，并将乡镇涉农事业单位承担公益性职能所需经费纳入县级财政预算，增强了县级政府的责任。2004年，原乡镇农村经营管理职能划归乡镇财政所，在乡镇政财所内设专人具体从事农村经营管理工作，并接受上级农业主管部门领导。同时，按照区域分布、产业布局和流域走向，在农技、农机、畜牧防疫检疫、水利、林业、国土等行业设置片区站所，为县级业务主管部门派出机构。在2007年的改革中，成都市又撤销了乡镇农技服务中心、文化服务中心、农技站、畜牧兽医站等涉农事业机构，设置了直属县级职能部门的农技、农技、畜牧防疫检疫、水利、林业、国土等行业设置片区站所，每个片区站所服务的乡镇数量在3个以上。此外，还作出了一条概括性的规定：“国家在基层的事业单位可以在整合乡镇现有事业机构的基础上综合设置，也可以由县级主管部门向乡镇或跨乡镇区域派出基层事业机构，还可以由县级公益事业机构向乡镇派出技术人员”，而且“县级派驻机构以及派出人员的人事关系、经费由县级主管部门统一管理”。通过这些改革，将原来承担的公共服务职能上划县级业务部门，将经营性职能推向市场。这样一来，多数公益性服务都上收到县级职能部门了，乡镇只设置一个综合性的事业管理服务中心（站），主要履行文化、社会劳动保障和人才开发等公益性服务工作。同时，乡镇事业单位原来承担的行政执法职能统一由县级主管部门行使。总而言之，县级政府通过设置专门机构、派出机构和人员，同时推进事业单位的机构整合与职能分流将公益性、技术性和行政执法工作上收到县，服务性事业整合到乡镇，经营性职能推向市场，总体上增强了县级政府直接管理和服务基层社会的能力。
此外，成都市还加强了村级组织的社会管理和公共服务能力，整体上减轻了县乡政府在管理和服务方面的压力，因而有利于县乡分权。成都市首先划分了政府、村级组织和市场三种主体之间的业务范围。然后在此基础上充实了村级财政实力，给每个行政村每年下拨至少20万的社会管理和公共服务专项资金
[①]。这笔经费主要用于农村的文体、教育、医疗卫生、就业社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务以及社会管理。而且，这笔经费是通过村级民主协商的途径决定如何使用的。村级财政实力的充实以及社会管理和公共服务能力的提高，减轻了县乡政府的压力，从而间接地对县乡分权改革的推进起到了促进作用。
总而言之，尽管在机构设置和考核体系方面，成都市的县乡分权程度还不那么明显，但是在财政体制、事业单位发展以及村级管理与服务体制等方面都客观上已经为县乡分权奠定了良好的基础。尽管县乡分权无论从范围还是程度上都还只是初始阶段，但随着改革的日渐深入，县乡分权将日益扩展和深化。
需要指出的是，成都市的县乡分权走在前列还有一个不可忽视的因素，那就是该市的县乡分权改革是由市一级政府统一推动的，成都市政府和相应的部门成了县乡改革的直接决策者和推行者，因此也就能较大程度地避免县级政府出于本身利益和行政方便的考虑而回避县乡分权改革的深入开展。
三、县乡分权的内容与发展前景
成都市的改革为我国县乡分权改革的现实可能性和具体条件提供了现实依据，同时也为我们提供了实现县乡分权的大致路径。然而，由于成都改革尚处于初始阶段，所以仍不能为我们提供关于县乡分权完整内容和推进梯度的经验。但成都市的改革又恰恰涉及到了县乡分权的核心内容，所以我们有必要在分析上述案例的基础上，结合我国的制度环境和地方创新的基础，将县乡分权内容与推进梯度的大致轮廓描述出来。
其实，我国在各地政府落实1994年的分税制开始，就已经在确定县级政府与乡镇财政分权的同时，确立了部分领域内县乡政府财政投入的分工。不少地方将乡镇政府正常运转支出、公共服务支出、教科文卫支出、农林水支出、社会保障支出等作为乡镇财政的支出范围。这可以看作是县乡分权的较早版本。但是，这种分工只是延续了笼统的“分级管理”的行政体制，并没有根据科学的分类，系统、明确地划分县乡之间的职责关系，因而各地的县乡支出分工具有多样性和随意性。要明确划分县乡之间的权责关系，必须具备科学合理的划分标准。
一般认为，现行乡镇体制改革是针对乡镇政府存在的问题或者乡镇政府的劣势来进行的。既然如此，县乡政府职权上的划分就可以根据县乡政府各自的优劣势进行。从现实情况来看，县级政府的优势在于财政实力相对较强，机构多、分工细，人才和技术能力强，权威性和规范性高，管理范围相对较大等；乡镇政府的优势在于贴近基层、灵活性高等方面。从这个角度而言，财政花费大或者专业性、技术性、权威性强，或者外部性大以及均等化程度要求高的职能应该归县级以上政府及其部门；琐碎繁杂、个性化程度高、服务性强的职能应该归乡镇政府；属于私人物品范围或者具有一定盈利空间的职能可以通过市场主体来提供。
具体来说，从财政投入角度看，投入较多的较大型基础设施、基础教育、医疗卫生、社会保障和扶贫等项目应该归县级以上政府及其部门，投入较少的乡镇级基础设施归乡镇政府，村内基础设施归村级组织；从盈利空间大小来看，盈利空间小的农村邮政等业务归县级以上政府及事业单位，具有一定盈利空间的农村电影放映服务和文艺演出、展览服务等归村级组织；均等化程度要求高的基础教育、社会保障、基本医疗卫生、基础设施、扶贫等归县级以上政府及其部门，均等化程度要求低的农村成人教育等归市场主体；从公共性（辐射范围、外部性）来看，公共性强的土地管理、建设规划管理、减灾防灾、环境保护和较大型基础设施建设等职能应该归县级以上政府及其部门，乡镇基础设施、组织村级资源共享、村级信息统计、纠纷仲裁等职能归乡镇政府，村级公共服务如村民基本信息登记、纠纷调解、报刊图书阅览服务、农民体育健身、村民文化活动、村内基础设施等归村级组织，而农业生产流通和农户自用设施则可以通过市场机制解决；从权威性要求来看，权威性要求高的法律援助、农村警务、安全生产监督、税收等职责应该归县级以上政府及其部门，指导村级民主的职能可以交给乡镇政府，农村治保和村级民主可以由村级组织自己承担；技术性强的农业科技服务、动植物疫病防控、资源和环境保护和食品安全防控等都归县级以上政府及其部门。
从以上不同主体的职能列举来看，乡镇的核心职能范围其实非常有限，主要包括乡镇范围内的少数基础设施建设与维护、组织行政村之间的资源共享、进行行政村层面的信息统计、对村级不能解决的纠纷进行调节和仲裁以及指导村级民主等。现阶段乡镇职能之所以繁杂，一方面是因为乡镇这一层级政府的存在助长了县级政府及其职能部门的官僚习气，增加了他们对乡镇的依赖性；另一方面是因为县乡政府承担了本来不应当由他们承担的职能，过多地干预了市场主体、农村自治组织以及其它社会组织的活动，加重了县乡政府自身的负担。例如，如今乡镇政府把大量的时间投入到了强制性征地拆迁、干预农业生产和直接招商引资等方面了。
因此，随着县级政府职能的规范以及直接管理与服务社会能力的提升以及村级组织的日渐强大，市场体系的日渐完善，乡镇政府自上而下的职能负担会逐渐减轻，使其更有可能将主要功能集中在为三农提供公共服务上来。在同一发展程度下，县级政府职能越规范、直接管理与服务社会能力越强、村级组织自我管理和服务的能力越强、市场体系和机制的发育越完善，乡镇政府的职能会越简单。乡镇现在承担的部分社会管理和公共服务职能要么上收到县级政府，要么由县级政府通过垂直部门直接履行，要么下放给村级组织、专业的事业单位，或者通过市场机制来实现。从这个意义上而言，加强县级政府及其部门直接管理和服务社会的能力、充实村级组织的实力、培育和发展农村市场体系，从长远来看都是非常必要的。
但是，我们也要同时看到，乡镇的经济社会也在处于不断发展壮大的过程中。如果说以前提出乡镇改革多是从应对传统型乡镇财力不支这一现实出发的，那么近期乡镇改革则出现了一个新的主题：部分经济社会发展迅速、财政实力很强的“中心镇”和“强镇”正在要求扩展它在经济审批、用地指标、财政分成、城市建设与管理以及各类综合执法等方面的权限。这一现象是否意味着随着经济社会的发展，乡镇权力正在随之扩张，从而影响到“县乡分权”的可行性？实际上，“强镇扩权”涉及的是县乡职权谁多谁少的问题，而“县乡分权”应对的是县乡权力交叉重合的问题，两者并不矛盾。况且，不少扩权事项是可以通过县级政府的派出机构来履行的。因而，无论强镇还是弱乡，县乡分权都可以使各自的职权更加明确，使乡镇在行使职权和进行改革时具有独立性，从而会更贴近基层的需要，改革的成效也会更明显。其区别可能在于，强镇较之弱乡在实现县乡分权方面可能具有更多的优势和讨价还价的能力。
最后需要强调的是，基于乡镇发展程度的巨大差异，有必要在全国范围内推广乡镇“分类管理”的改革，即根据乡镇发展程度的差异，在乡镇职能配置、机构设置以及财政分配等方面采取差异化的管理模式。目前这种管理模式已经在不少地方得到实行，并将带来各地“县乡分权”具体情形和内容的多样化。
项目来源：国家社科基金重大项目“加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导对策研究”（编号：08&ZD020）；教育部社科基金项目“县级政府公共服务能力研究”（编号：08JC810017）；浙江大学“985工程”国家新农村建设与发展研究项目。
※ 论文第二部分关于成都市“县乡分权”改革的所有资料和数据均来自该市所在的省、市、县三级政府的相关文件，本文恕不一一注明来源，读者如有需要，可向作者索取。
[①] 具体数量根据每个村的户籍人口、辖区面积、地形地貌和村组数量等指标计算得出。
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Huang Honghua
[Abstract] The effect of township government reforms in China is not obvious because of the insufficient of function division and power separation between county-level governments and township governments. It is necessary to push the reform forward by promoting the function division between the two level governments. The decreasing of items in the appraisal system work out by county-level government to measure the achievement of township governments’ officials, the increasing of functional and organizational peculiarity of township governments, the enhancing of township governments financial capability and financial independent, the strengthening of county-level governments’ ability that manage and serve the rural area people without township governments as well as the concomitant reform of public institution and public service supply system are all favorable factors to the function division between county level and township governments. The point is confirmed again by the experience of Chengdu reform. And the experience of Chengdu also shows us the path of the function division between county level and township governments, and the way that push the reform forward. We argue that the functions that costly, professional, technology or authority required, with distinct externality, or equalization oriented should assign to the county-level governments, while the functions that are detailed, specific or direct public service needed should assign to the township governments. The function division between county level and township governments may reduce the intervention from county-level governments when the township governments performs their duty and bring more benefit to people live in rural area of China.
[Key words] Function division; county government; township government; Administrative reform; Case study
[Author] Huang Honghua is associate professor at the College of Public Administration，Zhejiang Gongshang University．Hangzhou 310035
