近年来，我国特别是东部发达地区已经在全面取消农业税的基础上进行工业反哺农业、城市支持农村的建设，以实现城市和农村的协调发展。乡镇政府在卸下了税费征收的重任后,客观上承担起发展与改造农村、缩小城乡差距、最终实现城乡一体化目标的责任。这些职责的转变给乡镇政府的职能定位与体制安排带来了严峻挑战与新的机遇。乡镇政府的系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响，所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。

1983年至1985年全国实现政社分开、建立乡政府与乡镇财政，1984年恢复建制镇以来，乡镇及农村经历了多次变革，其中包括1992年以来的乡镇管理体制改革、1998年以来的乡镇撤并与精简机构、2000年以来的农村税费改革等。改革的内容涉及行政区划、财税体制以及机构精简、人员分流、体制变革等多个方面。虽然各项改革从在短期内取得了一定的成效，但从根本上说，20多年的乡镇体制改革并不成功，机构与人员的精简、经费短缺问题的缓解、行政体制的理顺以及政府职能的有效履行等改革初衷并没有完全达到。

在全面取消农业税与统筹城乡发展、建设社会主义新农村的背景下，新一轮的乡镇体制改革成了一项不可回避的议题。

20多年乡镇机构改革的经验表明，进行头痛医头、脚痛医脚的改革是不能解决问题的，而且容易出现反弹。针对这些问题，理论界与实践界近年来一直在探求一种能够从根本上改善乡镇机制的路径。这种探讨，不仅涉及到精简程度、效率状况和职能转变的问题，更主要的是乡镇改革的根本方向问题。综合起来，其论点可以归纳如下：

第一，机构撤消与权力分解论。持这种观点的学者认为，乡镇级政府早该撤了，理由是:（1）乡镇没有财力建立一级完全政府。（2）乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者。条块交叉的管理机构、上下对应设置的行政管理体制是目前农民负担沉重的主要源泉。（3）乡级政府已没有多少职能。经过上一轮的机构改革，乡镇的职能已经萎缩：计划生育不能抓人、社会抚养费也是通过法院执行的；取消农业税、屠宰税和特产税后，财政所已无存在根据；社会治安综合治理办公室只是一个协调机构，事实上根本不起作用；取消了乡镇企业管理费和相关的审批环节，增强了乡镇企业的自主权，经委和企业管理站事实上已名存实亡；取消乡镇办理婚姻登记，民政助理只是办理一些低保和救济物资发放等工作。可以说乡镇的功能已经严重萎缩。（4）目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要。中国自封建时代以来皇权最低只延伸到县，即“皇权不下县”。[1] 撤消乡镇政权，将国家基层政权单位收缩到县一级后，原来乡镇人大和政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及“农政”的部分权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大部分权力平移给乡(镇) 民代表大会和乡(镇)委员会；第三是将部分职能下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。[2]

第二，“县政、乡派、村治”论。持这一论点者主张建立“县政、乡派、村治”的治理结构，以强村、精乡、简县为取向，对农村利益关系进行再调整，使税费改革的好处真正为农民所享受。强村，就是增强村的财力和自治能力。精乡，首先是精简机构，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处（乡公所），作为县以下的行政组织；其次是精简职能，乡的功能一是接受县政府的委派，专事县政府委托必须由乡行政组织完成的政务类任务，二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村与村之间的关系；再次是取消乡一级财政。简县，就是精简机构与建立责任政府。从长远看，随着条件成熟，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位。中央可以通过党务、司法、资源分配控制县，县在有限的范围实行自治，向地方民众负责。[3] 类似的观点认为在与税费改革相配套的乡村治理结构改革中，应该实行村治（建设强有力的乡村组织）、乡派（乡成为县的派出机关）、县政（加强县级民主）。[4]

第三，乡镇撤并论。这也是几年来一直在进行的一项改革。近年来，我国进行了较大幅度的撤乡并镇，乡镇数目由20世纪90年代初期的5万个减少到不到3万8千个。撤乡并镇的主要目的是为了减少公务人员，节约行政开支。但实际上人员问题并不是根本问题。如果体制不合适，人再少，也是冗员。相反，有的地方增设了乡镇和村之间的管理机构，如管区、管片或者办事处等，这个层次又增加了一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。[5]

第四，彻底改革论。这又分两种观点，其中一种主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底的改革。乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇。改革乡镇需要明确乡镇的三个主要职能：(1)、服务“以工补农” 高效提供农村公共服务。（2）、建设小城镇。乡镇政府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能；（3）、管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。乡镇政权不仅不能撤销，反而应当加强，改革的突破口应在“市管镇”。参照国外经验，建立四级政府，即中央、省、市、镇四级政府。[6]另一种则主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡县制”：减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县”体制，形成“省—县—乡”三级体系。 [7]。

第五，乡镇自治论。作为一个长远的战略，“自治论”赢得了不少官员与学者的认同，但自治论内部又有多种分支，归纳起来有两种，其一是主张乡镇政府自治、村庄社会自治。乡镇或者实行“民主选举、议政结合、两委合一（政府委员会与党的委员会合一）”或者建立“民本位”政府，乡镇政府实行民选、民管，乡镇的领导由乡镇人民代表大会和党代表大会任免。[8]；其二是主张村镇地位同等的自治，乡镇实行自治，乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生；将政府组织延升到行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所并设立村民代表会议作为议事机关。[9]。

上述几种观点之间的分歧比较大，尚没有出现占绝对优势的观点。但已经形成一点共识：即乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题[10]。

在这里，我们并不打算去抽象地评论任何一种论点的优劣。但是有必要对改革的原则问题进行探讨。

第一，对于乡镇政府改革本身来说，首先，财政困难并不能成为撤销乡镇政府的理由。如果确实有许多职能非要由乡镇政府完成不可，同时乡镇政府又没有足够财政的话，我们更愿意去改革财政制度，而不是撤销乡镇政府。其次，历史上乡镇建制的有无也不能成为决定乡镇政府去留的理由。在不同的时代应该有不同的体制设置，自古以来我国地方政府的层级在不同历史阶段经历了一、二、三、四个层级，都有其存在的历史背景。所以历史上政府建制只停留在县一级并不能成为当代不能有乡镇政府的充要条件。再次，现存政府存在缺陷并不能成为撤销乡镇的充分理由，在具备充分理由之前，改革乡镇是最为可取的办法。

第二，从乡镇政府改革的出发点来说，“基层工作”而不是“乡镇政府”本身的特点决定着乡镇政府改革的去向。所以要讨论如何改革乡镇政府，最重要的是了解乡镇政府所要治理的对象（主要是农村）的特点以及由此决定的农村工作的特点。首先，与城镇的陌生人社会相比，农村属于“熟人社会”，是以血缘和宗族关系形成的一种具有“差序格局”特点的社会。在这样一种社会中，人与人之间通过亲属关系相互联系在一起，最终构成一种同心圆状的人际关系。这种亲密的关系使得农村社会中的人们比较容易产生共同行动。这可以解释农村较容易出现宗族之间的群殴、出现集体上访等团体性的行为。同时，这种熟人社会可以轻易地排除外来的介入，而依靠熟人的介入却变得非常容易。所以政府必须加强农村工作，而且工作人员必须深入农村，这样才能做好农村工作。其次，农村社会的非市场化与非制度化。因为许多农村的生产生活市场化程度低，所以许多事情不能像城市一样让市场来解决；因为非制度化，所以农村工作更需要耐心细致灵活，不能一概照搬法律和制度，有人甚至认为农村工作是人情工作。这种非制度化也导致一些乡镇工作人员普遍认为乡镇工作需要整合力量，而不能分线作业，比如计划生育、征地拆迁、重点工程建设和维护社会稳定等工作，就不能通过设置县职能部门或者职能部门的派出机构来做，因为他们势单力薄。现实的情况是，除了交通、公检法与司法外，其他事情都需要乡镇牵头，上级政府及其部门较多地是出政策与资金。再次，农村自治组织权威相对缺乏。村委会的成员是村民自己选举出来的，掌握了较多的本地资源，所以在村与一般生产生活问题上具有较大的权威性。但村民也会在一些重大利益问题上不认可村民自治组织的权威。

第三，乡镇政府的职能定位是乡镇政府改革的核心问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权。事实上，许多乡镇政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，税费收取、招商引资、计划生育、社会治安甚至城市管理无所不干，俨然一个全能的政府。

那么，在统筹城乡发展、建设社会主义新农村的新历史时期，乡镇政府的职能应该是什么？有学者认为改革后的乡镇党委和政府可以做以下三方面的工作：第一是农村的党务，包括恢复农村社区的党建、妇女、共青团、少先队工作，复兴农村社区的集体主义精神；第二是农村内部的政务，包括医疗保障、环境卫生、道桥修建、饮水安全、环境保护、社会秩序、文化生活、农田水利设施维护、房屋和新村营造规划、先进种籽和种植技术的推广，直至鳏寡孤独废疾者的基本生活保障等等；第三是本乡镇外流人员的政务，即解决外流农民的就业、教育、居住、医疗、权利保障等问题。[11]

事实上，在探讨乡镇政府的职能时，我们要特别区分两个概念：一个是“职能界定”，解决“是什么”的问题；另一个是“职能定位”，解决“是经济发展型还是社会管理与公共服务型”的问题。许多论者一直在追问一个问题：乡镇政府的职能如何界定，或者乡镇政府的职能应该是什么？我们认为目前这不是一个真问题。因为乡镇政府的职能界定要么是相对于上级政府来说的，要么是相对于农村社会来说的。从前一种角度来看，如果把乡镇定位为县级政府的下级政府，乡镇必须处于县级政府与乡村社会之间，那么必然会造成几乎所有的县级政府的农村管理职能都必须通过乡镇来履行或配合。乡镇政府很大程度上就谈不上界定自身的职能（除非绝大多数农村管理职能可以通过县级政府及其部门与派出机构直接完成，而不需要乡镇去落实）。从对农村社会的角度来看，乡镇政府的职能界定涉及到乡镇政府从哪些方面、多大程度地介入经济、社会领域中去的问题。但是这个问题有个前提，那就是乡镇政府必须对这种介入有主动权。这也是许多论者不约而同地提出乡镇自治的潜在原因，因为实行自治的乡镇要求根据选民而不是上级政府的需要界定政府职能。但事实上这种前提是不存在的。作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择自己职能的条件。

既然乡镇政府的职能界定不是一个真问题，那么就剩下两种可能性：第一，把职能界定的问题抛给县级政府，对县级政府的职能要求予以明确界定；或者加强县级政府直接管理农村的能力，给乡镇政府留下职能界定的空间。第二，对乡镇政府的职能予以定位而不是界定。我们把前一种可能性留到后面讨论，这里只对第二个问题作一个初步的回答，那就是乡镇政府的职能界定必须从发展型政府转变为公共服务型政府。乡镇政府要引导市场利用市场为三农服务，而不是直接替代市场的作用或者直接介入市场。对于这一问题，中央已经明确提出了“转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务”的改革方向。

第四，基于前面的讨论，乡镇改革必须考虑县、乡、村的整体定位以及国家其他相关的制度安排，仅仅从乡镇一级政府进行改革是不够的。也就是说，县、乡、村体制必须依托于县、乡、村三级自身功能定位从整体上进行行政体制设计,有学者将其归纳为乡镇体制改革的“依附性原则”与“整体性原则”等[12]。

2006年中央“一号文件”提出了乡镇政府改革的原则性意见，即“切实转变乡镇政府职能……切实加强政府社会管理和公共服务的职能”。“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制和‘乡财县管乡用’财政管理方式的改革”。这些意见为乡镇政府的改革提供了指导。在前文分析的基础上，我们认为：

第一，必须加强乡镇政府的执行力。比之于征收农业税时代，乡镇政府需要承担更多的建设农村的责任，乡镇政府进入了大有可为的时代，这在发达地区表现得更为强烈。在征收农业税时代，税费的征收、计划生育政策的强制执行成为乡镇政府的主要职责，而在后农业税时代，农村的社会稳定、农村公共产品与公共服务的供给、建设与维护日渐成为政府的主要职能。由此可以推论，既然在征收农业税时代乡镇政府都有其存在的合理性，那么在城市支持农村，用国家的力量改造和建设农村，亟需力量去落实这些政策的时代，对乡镇政府的力量更不应削弱甚或取消；相反，乡镇政府的执行力应该通过适当的方式大大加强。但这并不意味着乡镇政府可以保持原有的规模与组织结构。因为统筹城乡发展、建设社会主义新农村的政策和工作计划甚至具体措施都主要是由县级以上的政府作出的，所以乡镇没有必要保留虚设的决策权，而应该加强对上级政策、工作计划以及具体措施的执行能力。在乡镇政府把工作重心转移到农村、决策职能上收的同时，要保证乡镇政府农村工作的财政支撑。同时，为了避免乡镇政府在城乡统筹发展中扩大自己的机构和财政，可以运用县政府与县属职能部门向农村直接拨款的方式来建设农村的基础设施与公共服务，乡镇政府在其中主要起到政策落实、组织协调以及信息沟通的作用。

第二，转变政府职能定位，进一步规范乡镇行为方式。如前所述，乡镇政府的职能界定目前仍然不是一个真问题，目前我们只能探讨乡镇政府的职能定位，而且乡镇政府应该把职能从经济发展调整到社会管理与公共服务上来。政府尤其不能直接干涉微观经济领域，因为乡镇政府即使具有促进经济发展的职能，它本身也不应当充当经济活动主体，不能借用自身权威干预正常的市场活动，甚至牺牲群众的利益搞招商引资。实现政府职能定位的转变需要观念上的创新和制度上的保障。这就需要运用正确的评估体系评价政府的绩效，改变以往以经济指标为主的政府考评指标体系，建立服务型的、综合型的政府考评指标体系。

第三，在县乡政府分权的基础上增强县级政府直接管理农村社会的能力。县乡两级政府应该分别拥有自己的核心职权，避免两级政府职能的高度重复以及机构设置的相似性，避免事事都需要乡镇政府最终落实的现象。而这种现象的避免还需要增强县级政府不通过乡镇政府而直接管理农村社会的能力。这两个条件同时达到才能给乡镇政府的职能界定提供可能性。在“县级政府直接管理农村社会”的问题上，浙江省已经做出了可贵的尝试，即在每个行政村设置由乡镇或者县级政府部门派出的专职驻村指导员，专职驻村指导员制度改变了以往多名干部“联村”的做法，实行一村一人、脱岗专职，变“联村”为“驻村”，使所有指导员的工作岗位全面下沉到农村。专职驻村指导员被赋予“村情民意调研、政策法规宣传、群众信访调解、富民强村服务、民主制度监督、组织建设督导、计划生育协管”等七项重要职责。如果增加县级政府派出的驻村指导员的数量，赋予驻村指导员更多的权力，提高驻村指导员及其所在机构的地位，通过驻村指导员切实实现沟通信息、宣传政策、代理事务、协调纠纷等职能，那么县级政府直接管理农村的目标就可能实现。如果在这个基础上将驻村指导员办公室作为县政府综合办公室的一个机构，所有的驻村指导员统一由这一机构派驻与管理，那么这一机构将起到联系、沟通县政府与农村社会、落实县政府的农村政策并协调县政府各局委的功能。如果这种改革能够配合县乡政府职权分配改革的话，将会更有意义。

第四，加强农村基层组织建设。在县乡分权、加强县级政府直接管理农村事务的能力之后，还需要加强农村自治组织的权威与自治能力。其具体措施包括：把某些原来由政府掌控的权力正式委托给村级自治组织；增加乡镇驻村指导员的人数，扩大其职能，发挥驻村指导员建设与改造农村的先锋作用；增加县级政府或者县属职能部门直接派出驻村指导员的数量，增加县级政府对农村的直接了解、渗透与执行能力；建立驻村指导员与村级自治组织成员联席会议制度，利用联席会议解决村域内的纠纷和简单的法律问题；建立由村级组织和驻村指导员代办简单审批事项的制度；加快农村的制度化、市场化，从基础设施建设、公共物品提供、教育与文化事业、就业与社会保障、生活习惯等方面改造农村，缩小农村与城市之间的差距等等。

总的来说，乡镇政府所面对的农村以及农村工作的特征，而不是乡镇政府本身的特征和需要决定着乡镇政府改革的方向。乡镇政府的改革必须实现县乡两级政府的联动，必须加强乡镇政府的执行力，特别是在分权的基础上增强县级政府直接管理农村社会的能力，同时加强农村基层组织建设，增强乡镇政府与自治组织的合作。乡镇政府的执行力必须加强，但必须防止乡镇政府规模的自我膨胀。

 

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